● 《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》是首次對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制作出的全面系統(tǒng)的制度設(shè)計,黨政同責(zé)、黨政聯(lián)動、協(xié)同治理得到充分體現(xiàn)

　　● 目前,食品安全的屬地管理責(zé)任還存在一些有待提高和改善的空間?！兑?guī)定》的出臺,最重要的作用就是讓領(lǐng)導(dǎo)干部時刻都有箭在弦上的緊迫感,將“食品安全就是民生工程”注入他們的觀念和意識里。要求各級黨委政府把食品安全監(jiān)管作為民生工程、民心工程和政治任務(wù)來抓。

　　● 《規(guī)定》特別提出,地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在落實食品安全工作責(zé)任中,有“對隱瞞、謊報、緩報食品安全事故負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的”“違規(guī)插手、干預(yù)食品安全事故依法處理和食品安全違法犯罪案件處理的”等情形的,應(yīng)當(dāng)追責(zé)問責(zé)

　　□ 法制網(wǎng)記者 趙麗

　　□ 法制網(wǎng)實習(xí)生 董佳瑩

　　近日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》),對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全職責(zé)、考核監(jiān)督、獎懲等作出明確規(guī)定。

　　2月25日,市場監(jiān)管總局有關(guān)負責(zé)人就相關(guān)問題回答記者提問時稱,《規(guī)定》是第一部關(guān)于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任的黨內(nèi)法規(guī),對于推動形成“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé),權(quán)責(zé)一致、齊抓共管,失職追責(zé)、盡職免責(zé)”食品安全工作格局,提高食品安全現(xiàn)代化治理能力和水平,將發(fā)揮重大而積極的作用。

　　中國消費者協(xié)會副會長、中國人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海認為,《規(guī)定》是首次對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制作出的全面系統(tǒng)的制度設(shè)計,黨政同責(zé)、黨政聯(lián)動、協(xié)同治理得到充分體現(xiàn),突出了地方黨委在守護食品安全一方凈土方面的重大責(zé)任,在落實食品安全責(zé)任制方面,實現(xiàn)地方黨委、地方政府在工作機制上的有機銜接和無縫對接,并且提出運用考核監(jiān)督指揮棒,為確保食品安全提供了堅實的制度保障。

　　步步深入齊抓共管

　　嚴格實施責(zé)任追究

　　2018年7月17日早上,北京國二招賓館,車輛和人群源源不斷。2018年全國食品安全宣傳周啟動儀式在這里舉行。

　　讓每一名參會者印象深刻的是,會場深藍色背景板上“尚德守法 食品安全讓生活更美好”這幾個大字。這一天,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署、國家市場監(jiān)督管理總局、公安部相關(guān)負責(zé)人發(fā)布的2018年上半年食品安全數(shù)據(jù),讓每一名參會者記憶猶新。

　　2018年上半年,農(nóng)產(chǎn)品總體合格率達97.1%；2018年上半年,未準入境的不合格食品達2.3萬噸,價值481.2萬美元；2017年至2018年7月,國家市場監(jiān)督管理總局在各地共查處違法違規(guī)案件2.9萬余件,貨值15億元,抓獲犯罪嫌疑人8200多名；2018年上半年,各地公安機關(guān)破獲食品安全案件6500多起,抓獲犯罪嫌疑人1.1萬余名。

　　中國工程院院士陳君石在會上說:“十年來,我國食品安全取得重大進步是有充分依據(jù)和數(shù)據(jù)的?！辈贿^,這樣的成績來之不易。

　　“千斤重擔(dān),壓力陡增?！边@是2016年1月30日,山東省蒼山縣農(nóng)安辦的一位負責(zé)人婉拒本報記者采訪時用的八個字。用這位負責(zé)人的話來說,“管著‘山東南菜園’,要保證蔬菜安全,‘千斤’壓力并不夸張”。

　　他的“陡增”來源于2016年中央一號文件中“強化食品安全責(zé)任制,把保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全作為衡量黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績的重要考核指標”。

　　彼時,輿論普遍認為,此舉或意味著“舌尖上的安全”將與領(lǐng)導(dǎo)干部的“官帽”緊密聯(lián)系在一起。

　　南開大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳當(dāng)時在接受《法制日報》記者采訪時分析稱,2016年中央一號文件再次強調(diào)食品安全責(zé)任制,是因為食品安全與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展有密切聯(lián)系。食品安全責(zé)任制包括生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任、相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任、各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。下一步,從中央到地方應(yīng)全面抓好安全生產(chǎn)責(zé)任制和管理、防范、監(jiān)督、檢查、獎懲措施的落實。

　　事實上,黨的十八大以來,國務(wù)院出臺了一系列食品安全工作的重大決策部署。

　　早在2013年12月,習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出,要用最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責(zé),也就是“四個最嚴”,來確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

　　2014年5月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《2014年食品安全重點工作安排》,各地要將食品安全納入地方政府年度綜合目標、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核、社會管理綜合治理考核內(nèi)容,進一步落實食品安全屬地管理責(zé)任。

　　2015年5月,習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時指出,各級黨委和政府要切實承擔(dān)起“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治責(zé)任,明確并嚴格落實責(zé)任制。同時,把食品安全工作納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容。

　　2016年12月,習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上強調(diào),各級黨委和政府要把食品安全工作作為一項重大政治任務(wù)來抓。

　　宋華琳分析稱,各方尤為關(guān)注各級地方政府在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮的作用,主要原因有兩方面,首先是中央制定監(jiān)管政策,實際落地的具體監(jiān)管行為是由地方監(jiān)管機構(gòu)準備完成；其次,對于很多實際問題,地方政府更接近監(jiān)管實踐,更了解地方民眾的切實關(guān)切,也可以更好地因地制宜,有的放矢地進行監(jiān)管。

　　“2013年至今,食品安全各個方面提出的齊抓共管,正在一步步深入往前走,從開始的四個‘最嚴’,到加強領(lǐng)導(dǎo),再到認真實施責(zé)任追究制。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授朱毅在接受《法制日報》記者采訪時說。

　　強化屬地管理責(zé)任

　　黨政同管同抓同責(zé)

　　記者注意到,《規(guī)定》對地方黨委主要負責(zé)人、政府主要負責(zé)人、黨委常委會其他委員、政府分管負責(zé)人、政府班子其他成員等5個方面的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全職責(zé)作出明確的劃分:地方各級黨委主要負責(zé)人“應(yīng)當(dāng)全面加強黨對本地區(qū)食品安全工作的領(lǐng)導(dǎo)”；地方各級政府主要負責(zé)人“應(yīng)當(dāng)加強對本地區(qū)食品安全工作的領(lǐng)導(dǎo)”；地方各級政府分管食品安全工作負責(zé)人“應(yīng)當(dāng)加強對本地區(qū)食品安全監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo),具體負責(zé)組織本地區(qū)食品安全監(jiān)管工作”；地方各級黨委常委會其他委員和政府領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員“應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工,加強對分管行業(yè)或者領(lǐng)域內(nèi)食品安全相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)”。

　　同時,《規(guī)定》明確了地方各級黨委和政府對本地區(qū)食品安全工作負總責(zé),主要負責(zé)人是本地區(qū)食品安全工作第一責(zé)任人。

　　宋華琳對記者說,此次《規(guī)定》的一大特點就是強化了食品安全屬地管理責(zé)任。作為一部黨內(nèi)法規(guī),《規(guī)定》的目的在于提高食品安全現(xiàn)代化治理能力,“為食品安全工作提供了新的制度保障,將更加有力地督促地方落實食品安全屬地管理責(zé)任,對于提高食品安全現(xiàn)代化治理能力和水平,將產(chǎn)生積極作用”。

　　“很多食品問題,不僅僅是監(jiān)管部門的問題,還涉及宣傳政法甚至文化衛(wèi)生環(huán)境的問題。同時食品問題還涉及監(jiān)管部門人事編制和經(jīng)費保障,需要地方政府負起相應(yīng)的責(zé)任。光靠監(jiān)管部門是完不成的,地方黨政干部可以更好地將地方資源利用起來,為食品監(jiān)管提供長效機制?！彼稳A琳說。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田也認為,《規(guī)定》的一個大進展在于地方政府負首席責(zé)任,“前幾年,食品安全出現(xiàn)了各種各樣的問題。在整個管理層階段,食品安全體制屬于多頭監(jiān)管,農(nóng)業(yè)部門、工商部門、食藥部門和質(zhì)檢部門都在進行所謂的監(jiān)管。未來,落實地方政府責(zé)任,不僅要單純落實監(jiān)管責(zé)任,還包括機構(gòu)調(diào)整、監(jiān)管能力建設(shè)等方面的落實”。

　　在朱毅看來,“黨政同責(zé)、齊抓共管”能夠更快地推進食品安全法治方面的建設(shè)和道德水平方面的提升,能夠通過黨政同責(zé)實現(xiàn)常態(tài)化,并且能有明顯提升。

　　“只有讓‘黨政同責(zé)、齊抓共管’變成新常態(tài),才能解決一些以前可能存在疏漏的部分,進一步強調(diào)黨的擔(dān)當(dāng)意識,能夠確保監(jiān)管盲區(qū)被全覆蓋,提高領(lǐng)導(dǎo)層的風(fēng)險防范意識,督促他們防患于未然?！敝煲銓τ浾哒f,不能等到問題暴露出來再解決,而要在還沒有發(fā)生之前做好防范,將防范變成常態(tài)化,而且要把防范意識內(nèi)化為領(lǐng)導(dǎo)干部的一種素質(zhì),對食品安全問題如履薄冰,要有敬畏之心,有憂患意識。

　　在朱毅看來,目前,食品安全的屬地管理責(zé)任還存在一些可以提高和改善的空間,“《規(guī)定》的出臺,最重要的作用就是讓領(lǐng)導(dǎo)干部時刻都有箭在弦上的緊迫感,將‘食品安全就是民生工程’注入他們的觀念和意識里”。

　　朱毅認為,要想達成這樣的監(jiān)管局面,更需要各級黨委政府把食品安全監(jiān)管作為民生工程、民心工程和政治任務(wù)來抓。在整個過程當(dāng)中,需要政府的引領(lǐng),而且黨政不能分管,因為一旦黨政分管,就容易出現(xiàn)一些不合理現(xiàn)象,“現(xiàn)在,我們實行黨政同管同抓同責(zé),在保障食品安全方面的效果還是很明顯的”。

　　三種督促落實手段

　　三管齊下防患未然

　　2019年1月24日,國家市場監(jiān)管總局舉行全國市場監(jiān)管部門食品安全監(jiān)管工作電視電話會議,國家市場監(jiān)管總局副局長、國務(wù)院食品安全委員會辦公室副主任孫梅君在會上稱,我國食品安全監(jiān)管工作起步晚,專業(yè)人員不足,技術(shù)裝備手段落后,風(fēng)險防控能力總體比較薄弱,這些問題影響到人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

　　正因如此,近年來,檢察機關(guān)堅持重拳出擊,不斷加大懲治危害食品安全犯罪力度,辦理眾多危害食品安全案件及其背后瀆職犯罪。

　　2018年10月,最高人民檢察院通報11起檢察機關(guān)加強食品安全司法保護典型案例。在加大懲治危害食品安全犯罪力度的同時,檢察機關(guān)還注重嚴查食品安全領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。在11起典型案例中,最高檢選擇了6起瀆職犯罪案件,多名動物衛(wèi)生監(jiān)督部門負責(zé)人被判刑。

　　“食品安全依賴一種企業(yè)守則,有些食品生產(chǎn)經(jīng)營者見利忘義。國家規(guī)定了一些監(jiān)管和要求,包括食品安全法,號稱史上最嚴食品安全法,但是企業(yè)并沒有認真落實跟進。”宋華琳分析說,關(guān)鍵在于規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為,讓其守法經(jīng)營,強化自律,完善食品生產(chǎn)經(jīng)營者的內(nèi)部管理。

　　孫梅君還提出,食品安全監(jiān)管工作要堅持嚴字當(dāng)頭、重典治亂,通過巨額處罰、數(shù)罪并罰、聯(lián)合懲戒,加大處罰力度,提高違法成本。

　　那么,究竟應(yīng)該如何將“最嚴問責(zé)”落到實處?

　　有業(yè)內(nèi)人士認為,問責(zé)不能有盲區(qū),既要處理亂作為,也要處理不作為?，F(xiàn)在有個別領(lǐng)導(dǎo)干部抱著“只要不出事,永遠不做事；不求過得硬,但求過得去”的心態(tài),在職不做事,有責(zé)不擔(dān)當(dāng)。這種心態(tài)表面上是慵懶散,實際上是背離了為人民服務(wù)的宗旨。

　　2月25日,市場監(jiān)管總局有關(guān)負責(zé)人在回答記者關(guān)于“《規(guī)定》如何督促地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實食品安全工作職責(zé)”的問題時稱,《規(guī)定》明確了三大督促落實的手段:

　　一是跟蹤督辦,明確地方各級黨委和政府應(yīng)當(dāng)對落實食品安全重大部署、重點工作情況進行跟蹤督辦；

　　二是履職檢查,明確地方各級黨委應(yīng)當(dāng)結(jié)合巡視巡察工作安排,對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行食品安全工作職責(zé)情況進行檢查；

　　三是評議考核,明確地方各級黨委和政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮評議考核“指揮棒”作用,推動地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實食品安全工作責(zé)任。

　　“《規(guī)定》著重強化了結(jié)果運用,明確跟蹤督辦、履職檢查、評議考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核、獎懲和使用、調(diào)整的重要參考?！边@位負責(zé)人回答道。

　　針對《規(guī)定》中提出的三個實施落實的手段,朱毅認為是三管齊下,“這三駕馬車和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核獎懲聯(lián)系在一起,是具體的可行性方案。通過這種捆綁,把安全的風(fēng)險防范意識內(nèi)化成黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的一種意識和信念,防患于未然,消除重大食品安全風(fēng)險隱患,避免最終釀成食品安全事故”。

　　不過,朱毅也坦言,未來在落實過程中“最怕的就是地方保護主義”。

　　宋華琳也認為:“最后是否能落實到位,是否能付諸實施才是關(guān)鍵。地方政府不能只重視經(jīng)濟發(fā)展,卻在一定程度上忽略了相關(guān)食品安全的監(jiān)管。”

　　值得注意的是,《規(guī)定》還特別提出,地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在落實食品安全工作責(zé)任中,有“對隱瞞、謊報、緩報食品安全事故負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的”“違規(guī)插手、干預(yù)食品安全事故依法處理和食品安全違法犯罪案件處理的”等情形,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進行問責(zé)。

　　在鄭風(fēng)田看來,對于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé),過去的主要形式是進行約談,“以前發(fā)生重大食品安全事件時,國家食藥局以及相關(guān)監(jiān)管部門、地方政府部門都處理了一批領(lǐng)導(dǎo)干部,但這次以文件的形式出臺,意味著將全面嚴格實施相關(guān)追責(zé)問責(zé)”。

　　“地方政府必須要根據(jù)《規(guī)則》,建設(shè)相應(yīng)的監(jiān)管能力,其中包括建立一套食品安全監(jiān)管的溯源制度,最后要查清責(zé)任。另外,整個生產(chǎn)過程都要包括各種各樣的記錄,以便未來解決認定責(zé)任的問題等。”鄭風(fēng)田說,《規(guī)定》怎么去落實才是關(guān)鍵,“一般情況下,都是先出臺文件,執(zhí)行幾年后,將其變成相對應(yīng)的法律。幾年后,有些文件中反映出來的問題解決了,就不要文件了。但也有這樣的情況,文件出臺后,問題雖然經(jīng)過處理但反而變得越來越多,最后要依靠出臺相關(guān)法律來解決”。

　　鄭風(fēng)田認為,《規(guī)定》的出臺,推動了地方政府對食品安全的監(jiān)管,未來還要進行各種各樣的能力建設(shè)、隊伍建設(shè),最終建立長效監(jiān)管機制。

　　“所以,要從制度設(shè)計的層面來保障黨政同責(zé)、齊抓共管,以期能夠切實落實。這次《規(guī)定》從制度層面和法規(guī)層面,給黨政干部關(guān)于食品安全問題提供了具體的考核監(jiān)督揮方案?！敝煲阏f。